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補貼不再,散煤會復燒嗎?

煤改電、煤改氣等散煤替代的補貼是有一定期限的,大部分是3年左右,3年后如何可持續推進,需要認真對待這一問題。”在近日召開的第四屆中國散煤綜合治理大會上,國務院參事室特約研究員吳吟說。

2017年5月,財政部、住房和城鄉建設部、環境保護部、國家能源局4部門聯合發布《關于開展中央財政支持北方地區冬季清潔取暖試點工作的通知》,重點支持京津冀及周邊地區“2+26”城市,首批確定了12個試點城市,試點示范期為3年。

2018年,《關于擴大中央財政支持北方地區冬季清潔取暖城市試點的通知》印發,試點范圍擴展至京津冀及周邊地區“2+26”城市、張家口市和汾渭平原城市。目前散煤治理中的“雙替代”工作主要依靠政府補貼推進,在此基礎上,3年后如果補貼不再,散煤會復燒嗎?這一關系到散煤治理效果的問題,成為關注焦點。

家住河北省邯鄲市叢臺區的退休職工老梁,近日為即將到來的冬季取暖算了一筆經濟賬。“雙替代的3年補貼,現在已經結束了。如果未來沒有補貼,按照我現在居住的60平方米左右小屋計算,一個取暖季大概要花費2600元左右。相較燒煤時一個取暖季花費1100元,也是可以承受得起的。”然而,老梁話鋒一轉,“我們這里位處城鄉接合部,周邊農村的農民自家房屋面積大,如果沒有補貼,農民的經濟壓力變大,復燒散煤的可能性就會增大。

今年上半年,大氣污染防治形勢依然嚴峻。6月13日,生態環境部就2018-2019年秋冬季大氣污染綜合治理問題約談河北省保定、廊坊,河南省洛陽、安陽、濮陽,山西省晉中等6市政府,指出這些城市推進藍天保衛戰力度有所放松,部分問題出現反彈。

其中,廊坊和保定散煤復燒問題突岀。保定市在2018年-2019年采暖季出現了清潔取暖補助資金籌集不到位、管理不規范、劃撥不及時的情況,影響了群眾用氣用電取暖的積極性。生態環境部在2019年初抽查發現,保定市已完成清潔化替代的村莊散煤復燃比例高達36.1%,大量散煤游離于監管之外。

散煤復燒原因何在?


“客觀來說,散煤治理在近年來取得了積極、重要的成效。2018年取得的控煤成績有目共睹。”吳吟說。散煤之所以出現復燒,受多方因素影響。如局部地區、特定時段的清潔能源短供;受工期進度影響,改造項目在進入采暖季后尚未達到使用條件;居民的傳統觀念取暖習慣等。在本次論壇發布的《中國散煤綜合治理調研報告2019》(以下簡稱《報告》)中,煤控研究項目分析師李雪玉指出:“在諸多因素中,清潔取暖成本、實際支出水平與居民經濟承受能力之間的不平衡是關鍵。

《報告》項目組經過調研,對“四省八市民用散煤”進行分析,在參與居民收入調研的1775個農村清潔取暖改造用戶中,統計出居民年收入小于5萬元的占比92%,其中年收入小于3萬元的占比達47%。

“目前,在北方清潔取暖試點城市中,農村居民年人均可支配收入范圍是1萬元-1.8萬元。借鑒英國燃料貧困定義,合理的燃料支岀占比大約是5%,農村居民戶均供暖費用可承受范圍在1500元/年-2500元/年。”環境規劃院公共財政與投資研究部投資績效評價室主任宋玲玲表示。

而根據《報告》中對“四省八市民用散煤”的調查結果,“居民的普遍支出意愿不超過2000元。參與報告調硏的945戶‘雙替代’居民中,32%的用戶實際支出(政府補貼后)超過2000元,其中30%的用戶實際支出在2000元-5000元之間。”李雪玉告訴記者,“也就是說,成本對于居民的取暖行為有較大影響。


如何優化補貼方式?


目前,清潔取暖試點城市補助方式采用中央財政投入+地方配套資金的方式。補貼方式中,存在一些問題。

比如,中央補助標準按照直轄市、省會城市、地級市的行政單位進行補貼,未充分體現城市差異性。同屬于地級市,保定的改造任務是廊坊市的2.9倍,而中央財政的資金投入都是每年5億元。再如,清潔取暖試點城市補助資金在中央財政獎補資金的基礎上,以地方政府補貼資金為主。2019年完成示范期所有改造任務后,若仍沿用目前補貼水平,地方政府補貼壓力將持續加大。

那么,應如何進一步優化補貼方式,采用合理的成本分擔模式?

“一方面,改進補貼標準。從按行政級別的補助標準轉變為按單位改造面積或改造戶數的固定產出補貼標準,并充分考慮各城市經濟社會發展不平衡和財力差異較大的情況,補貼應朝經濟困難地區傾斜,建立按經濟水平分檔的固定產出補貼標準。”宋玲玲表示,“另外,建立績效補貼機制。目前中央對試點城市的清潔取暖補貼缺少獎勵機制。建立績效補貼機制,可以對績效評估結果為‘優秀’的城市給予額外的獎勵資金。

在成本分擔模式上,清潔取暖成本應在中央政府、地方政府、清潔取暖相關企業(城燃公司、地方電力公司、供暖公司等)以及居民消費者之間合理分擔。“可以按照建設成本和使用成本進行分擔。在燃氣管網建設、電網建設、清潔熱源氣源建設等方面,政府、企業承擔主體責任。對于已實施‘雙替代’居民的清潔取暖使用成本,原取暖方式的成本由居民承擔,額外增加的部分由政府、企業和居民共同承擔。財政補貼一部分,電網或燃氣公司承擔一部分,承擔比例需分城市、分技術,經過詳細經濟調研后確定。”李雪玉解釋說,“為了彌補電網和燃氣公司,政府可給予企業其他政策支持,如優化電力市場交易,優先將低價電力銷售給‘煤改電’配電網公司等。”

此舉將有助于強化企業在清潔取暖領域的主體地位。《報告》指出,北方清潔取暖應逐步形成“企業為主、政府推動、居民可承受”的局面,鼓勵民營企業進入清潔供暖領域,鼓勵社會資本設立產業投資基金,投資清潔取暖項目和技術研發。


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河南省鶴壁市
建筑節能改造先行,清潔取暖補初裝不補運行


河南省鶴壁市政府結合當地實際情況,選擇空氣源風機和生物質供暖作為清潔取暖改造的技術路徑,確定了只補初裝不補運行的補貼政策。


在熱源側方面,低溫空氣源熱風機設備補貼標準為3000元/戶-6000元/戶,居民承擔1100元/戶或2500元/戶;生物質清潔取暖爐具設備補貼標準為4700元/戶以上,居民承擔1000元/戶。

在用戶側方面,建筑節能改造按照建筑面積補貼,村民繳費10元/平方米,中央資金補貼70元/平方米,市級財政補貼10元/平方米,建設資金不足部分由縣區財政承擔,剩余由財政資金補貼,圍護結構改造農民實際承擔費用基本不超過1500元/戶。農村既有公共建筑能效提升工程,按照建筑面積財政補貼95元/平方米,剩余部分由被改造單位承擔。


從鶴壁清潔取暖用戶的實際支出成本來看,農村“熱源側”及“用戶側”同步改造戶均成本控制在1.45萬元左右(熱源側平均8500元左右、用戶側平均6000元左右)。其中,居民用戶初始投資支付不超過4000元。


在運行費用方面,按照居民用戶采暖季平均取暖時長為100天、每天設備使用時間為8小時-10小時、單臺低溫空氣源熱風機平均耗電0.561度/小時初步估算,冬季農村居民戶均取暖成本在800元-1200元左右。無論是初始投資,還是后期運行使用,均在可承受范圍內。

山東省陽信縣
探索財政可承受的長期補貼機制

陽信縣隸屬于山東省濱州市,縣內家具產業企業較多。立足于豐富的生物質資源,陽信縣編制了《生物質清潔取暖總體規劃》,規劃并推行了生物質燃料+專用爐具戶式取暖、生物質燃料+生物質鍋爐分布式取暖、生物質熱電聯產集中供暖等3種供暖模式。2017年-2018年,陽信縣共實施生物質改造2.5萬戶,其中生物質燃料+專用爐具戶式取暖方式占75%,約1.875萬戶。


陽信縣綜合考慮當地資源,對成本和補貼做了初步測算。相比“煤改氣”“煤改電”,生物質清潔取暖改造成本低,平均每戶改造成本為5500元,采暖季每噸生物質燃料120元,按照取暖季戶均用量兩噸計算,單位采暖季每戶運行成本2400元。如果運行費用財政補貼20%,居民實際運行支出就可以控制在2000元以內。目前改造規模兩萬戶,未來持續推進清潔取暖改造7萬戶,每年運行費用財政補貼支出預計不超過5000萬元,不超過一般公共預算支出的2%。

數據來源于《中國散煤綜合治理調研報告2019》
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